Vlagyimir Putyin januári beszédében felvetette, hogy változtatna az alkotmány szövegén, majd márciusban az is kiderült, hogy a módosított alaptörvény értelmében az elnök további két cikluson át megtarthatja pozícióját. Ahhoz, hogy megértsük az Oroszországban zajló folyamatokat, érdemes közelebbről megvizsgálni a rendszerváltoztatás utáni orosz alkotmánytörténetet és a jelenlegi kormányformát.
Kis híján parlamentarizmus
A keleti blokk országainak függetlenedése után a szovjet központi hatalom jelentősen vesztett a befolyásából, így a tagköztársaságok (köztük a mindig is domináns Oroszország) autonómiája megerősödött. Az 1990-es orosz parlamenti választásokat már viszonylag szabadon tartották meg, igaz, ennek ellenére is négyötödös többségre tett szert a Kommunista Párt. Ezt követte 1991 nyarán Oroszország első elnökének a megválasztása. A nyertes a korábban a Kommunista Pártban politizáló, de ekkor már harcos antikommunista jelszavakat hirdető Borisz Jelcin lett. Így aztán már a Szovjetunió névleges fennállása alatt kialakult két eredetileg szövetséges, majd egyre inkább egymással versengő hatalmi ág: a parlament és az elnök.
Miután 1991 végén szétesett a Szovjetunió, és Gorbacsov is lemondott, az országban teljes közjogi és politikai zűrzavar hatalmasodott el. Ekkor még mindig a néhány év alatt számtalanszor módosított 1977-es szovjet alkotmány volt hatályban, és a kormányforma kérdése is tisztázatlan maradt.
A képviselők egyre inkább nehezményezték, hogy Jelcin elnök gyakorlatilag rendeletekkel kormányzott, és mindent megtett azért, hogy a parlament jelentősége elhalványuljon. A törvényhozás tagjai – a parlament elnökével, Ruszlan Haszbulatovval az élükön – 1992 folyamán egyre határozottabban álltak ki amellett, hogy az elnök hatalmát korlátozni kell, és hogy erre az egyetlen megoldást a parlamentáris kormányforma jelenti.
Jelcin álma: a prezidencializmus
Jelcin joggal tartott attól, hogy a parlament elfogad egy olyan alkotmánymódosítást, amellyel az elnök mozgásterét jelentősen szűkíti. 1992 decemberében úgy fogalmazott, hogy a parlament „ellehetetleníti az elnök és a kormány működését, és a totalitárius szovjet-kommunista rendszer visszaállításán fáradozik”. 1993 tavaszán pedig népszavazást írt ki többek között abban a kérdésben, hogy tartsanak-e előrehozott parlamenti választásokat.
Az igenek 69%-os többségben voltak, mire a parlament kimondta, hogy a népszavazás megtartása alkotmányellenes volt, és az eredménye ennek következtében nem lehet kötelező érvényű. Miután a képviselők azzal is megpróbálkoztak, hogy az elnököt jogilag felelősségre vonják, Jelcinnek nem maradt más választása: 1993 szeptemberében elnöki puccsot hajtott végre.
Rendelettel feloszlatta a parlamentet, az ellenállókkal – így Haszbulatovval – szemben katonai erőszakkal lépett fel, parlamenti választásokat írt ki, és egy decemberi népszavazáson elfogadtatta a saját alkotmánytervezetét. Négy hónap alatt új alkotmányos rend állt fel Oroszországban – igaz, születése nem volt sokkal demokratikusabb, mint a Szovjetunióé.
Felemás félprezidencializmus
Oroszország kormányformája az új alkotmány alapján félprezidenciális lett. Ez elsőre talán kompromisszumos megoldásnak tűnhet, de mint az alábbiakból kiderül, valójában egyáltalán nem volt az: a rendszer szinte kizárólag Jelcin érdekeit szolgálta.
A félprezidencializmus fogalmának egyik első kidolgozója Maurice Duverger francia alkotmányjogász volt. Három feltételnek kell teljesülnie ahhoz, hogy egy kormányzati rendszert félprezidenciálisnak nevezzünk – írja 1980-ban publikált tanulmányában. Egyrészt az elnököt közvetlenül választják meg a választópolgárok. Másrészt a végrehajtó hatalmon a kormány osztozik az elnökkel. Harmadrészt a kormány elsődlegesen a parlamentnek felel.
Az orosz kormányforma az első két elvárást maradéktalanul teljesíti. Az elnököt eredetileg négy-, 2008 óta pedig hatéves ciklusokra választják az orosz szavazók. Emellett érvényesül a végrehajtó hatalom félprezidenciális rendszerekre jellemző kétfejűsége is, amit az orosz alkotmány két különböző ponton rögzít.
Egyrészt úgy fogalmaz, hogy „a végrehajtó hatalmat Oroszországban az Orosz Föderáció Kormánya gyakorolja”, másrészt az elnökről szóló részben leszögezi, hogy „az Orosz Föderáció Elnöke meghatározza az állam bel- és külpolitikájának irányvonalait”.
Duverger harmadik feltétele azonban nem igaz az orosz kormányformára. A parlamenti felelősségre vonás intézménye, a bizalmatlansági indítvány Oroszországban sem ismeretlen, ugyanakkor az alkotmány 117. cikke szerint az elnök bármikor határozhat úgy, hogy a parlament döntését figyelmen kívül hagyja, és a kormányt egy elfogadott bizalmatlansági indítvány esetén sem meneszti.
Amennyiben pedig a parlament három hónap alatt kétszer is leszavazza a kormányt, de az elnök nem szeretne eleget tenni a képviselők akaratának, feloszlathatja a törvényhozást, és új választásokat írhat ki.
Az alkotmány ezzel a rendelkezéssel valójában kiüresíti a kormány felelősségét a parlament irányába, így a gyakorlatban a végrehajtó hatalom kizárólag az elnöknek felel.
Összegezve: az orosz félprezidencializmus az elnöki és a parlamentáris rendszerek közötti skálán sokkal inkább a prezidencializmushoz esik közel. Azért, hogy a teljesen más jellegű francia félprezidencializmustól megkülönböztessék, két amerikai politológus, Matthew S. Shugart és John M. Carey az oroszhoz hasonló berendezkedéseket elnöki parlamentarizmusnak nevezte el. Bár a kifejezést gyakran használják, véleményem szerint a parlamentáris jelleg középpontba állítása miatt kicsit félrevezető.
Úton a szuperprezidencializmus felé?
Egyes posztszovjet államok kormányformáját az elmúlt harminc évben elkezdték a szuperprezidenciális jelzővel illetni. Az ENSZ Fejlesztési Programja minden évben készít egy világméretű, illetve több regionális „emberiség fejlődéséről szóló” jelentést (Human Development Report). A Közép-Ázsiát bemutató 2005-ös kiadvány úgy fogalmaz, hogy a rendszerváltoztatás utáni rezsimek szuperprezidenciálisak, mert „az elnök és az adminisztráció ellenőrzi a politikai döntéshozatalt, miközben a Parlament és a bíróságok csak névben függetlenek”.
Oroszországban is hasonló folyamatok mentek végbe az elmúlt évtizedekben, Jelcin puccsa óta folyamatosan jelen van az autoriter vonás az elnöki hatalomgyakorlásban. Komoly problémát jelent, hogy a törvényhozás hatásköre rendkívül gyenge, így annak ellenére, hogy a kormányforma majdnem prezidenciális, nincs semmilyen olyan erő, ami az elnök túlhatalmát korlátozná. Ez negatívan hat arra, hogy a hatalommegosztás rendszere ténylegesen érvényesüljön.
A márciusban elfogadott alkotmánymódosítás nemcsak Putyin hatalmának megőrzését biztosítja, hanem az orosz közjogi rendszer átfogó reformját is tartalmazza – ilyenre az 1993 utáni orosz alkotmánytörténetben még nem volt példa. Egyes intézkedések mintha demokratizálnák a rendszert, mások határozottan az ellenkező irányba mutatnak. A gyakorlatban kiderül majd, hogy Oroszország vajon végső búcsút vesz-e a félprezidencializmustól, és ténylegesen is beköszönt-e a szuperprezidencializmus kora.
Felhasznált irodalom:
Az Orosz Föderáció alkotmánya, letöltés
Bodnár Eszter – Pozsár-Szentmiklósy Zoltán: Alkotmányos tanok I.
Hancock, M. Donald: Politics in Europe
Duverger, Maurice: A New Political System Model: Semi-Presidential Government, letöltés
Shugart, Matthew S. – Carey, John M.: Presidents and Assemblies
Szente Zoltán: Európai alkotmány- és parlamentarizmustörténet, 1945-2005.
Koskovics Zoltán: Egy nagyon orosz államcsíny, letöltés
