Százötven évvel ezelőtt alapították meg a Fővárosi Közmunkák Tanácsát, ami több mint hetven évig látott el Budapesten építésügyi és városrendezési feladatokat. Az FKT elévülhetetlen érdemeit a főváros fejlesztése területén valószínűleg senkinek nem kell ecsetelni: nekik köszönhetően épült ki többek között az Andrássy út és a Nagykörút, valamint bővült jelentősen a Duna két partját összekötő hidak száma. Ugyanakkor a szervezet jogi szabályozása már kevésbé ismert. Cikkemben a Közmunkatanács működését közigazgatási szempontok alapján fogom elemezni.
Jogszabályi háttér
A Fővárosi Közmunkák Tanácsát az 1870. évi X. törvénycikk alapította meg. A testület felállítását Andrássy Gyula miniszterelnök kezdeményezte, akit a korszak legmodernebb városfejlesztési hatósága, a londoni Metropolitan Board of Works inspirált. Az FKT első ülései során elfogadta ügyrendjét, amit mai szóhasználattal szervezeti és működési szabályzatnak nevezhetnénk. Hosszú fennállása során az FKT működésére végig az 1870-es törvény volt irányadó, amit az 1937. évi VI. törvénycikk néhány ponton kiegészített. Ez utóbbi jogszabály azért jelentős, mert ennek keretében szabályozták Magyarországon első alkalommal törvényi szinten az építési jogot. A szervezetet végül az 1948. évi XLIV. törvénycikk szüntette meg.
Tevékenységfajták
Az 1870-es törvény számos különböző közigazgatási hatáskört biztosított az FKT számára. Ezek közül a legfontosabbnak az a törvényi rendelkezés tekinthető, amely felhatalmazta a szervezetet, hogy korlátozott körben jogot alkothasson. Ezzel a jogával élve a testület először 1886-ban adta ki az egész Budapestre vonatkozó építésügyi szabályzatát. Az FKT időről időre új szabályzatot bocsátott ki, legutolsó alkalommal 1940-ben alkotott építésügyi előírásokat.
Emellett a testületet a törvény értelmében széles felügyeleti és ellenőrzési jogkör illette meg a fővárosi önkormányzattal szemben. Ezek a jogosítványok az önkormányzat hatósági és jogalkotási tevékenységére egyaránt vonatkoztak. Ez egyrészt azt jelentette, hogy az FKT hivatalból felügyelte, hogy a fővárosi építészeti hatóságok jogszerűen működnek-e. Másrészt pedig az önkormányzatnak mindig az FKT elé kellett terjesztenie az építésügyre vonatkozó rendeleteit, amik csak abban az esetben léphettek hatályba, ha a Közmunkatanács jóváhagyta azokat.
Végül említést kell tennünk az FKT hatósági tevékenységéről is, ami ugyan nem tartozott szorosan a szervezet fő profiljához, de a források azt mutatják, hogy a tanács rengeteg építésrendészeti, illetve építési engedélyezési kérdésben is döntést hozott. Az FKT-t jelölte ki ugyanis a törvény az önkormányzati hatóságok fellebbviteli fórumaként, így másodfokon lehetősége volt eljárni a fővárosi építési jogot érintő ügyekben.
Kormány kontra főváros
A Közmunkatanács egy olyan speciális szerv volt, amit nem nevezhetünk sem központi kormányzatinak, sem pedig önkormányzatinak. Ez a jellegzetessége aztán működése során számos vitás ügyet generált. Az FKT összesen húsz tagból állt. Volt egy elnöke, amely pozíciót – szokásjogi alapon – évtizedeken keresztül a miniszterelnök töltötte be. Az elnök mellé a kormány kinevezett egy alelnököt is, aki az FKT fénykorában nem más volt, mint Budapest híres „vőlegénye”, báró Podmaniczky Frigyes. A további tizennyolc tag közül kilencet a kormány, kilencet pedig a fővárosi önkormányzat delegált.
Annak ellenére, hogy a tagok nagy részének kinevezése során a paritásos elv érvényesült, a testületben az elnök személye miatt egyértelműen a kormányzati akarat dominált. Ennek veszélyét az ellenzék már 1870-ben érzékelte, amikor a parlament az FKT létrehozását célzó törvénytervezetet tárgyalta. A kormányellenes képviselők kezdetben nem is akarták megszavazni a jogszabályt, mert úgy gondolták, hogy azzal az önkormányzatiság megcsúfolása mellé állnának. A kormányt azzal gyanúsították, hogy pusztán azért akarja felállítani a testületet, hogy a főváros mozgásterét korlátozza.
Végül a közhangulatot az változtatta meg, hogy Deák kiállt az FKT mellett. A törvényjavaslat „nem jogmegszorítás, hanem a municipális [önkormányzati] jogkörnek szélesítése” – fogalmazott. Deák tekintélye pedig ekkoriban olyan nagy volt, hogy ezek után még az ellenzék sem merte az FKT létjogosultságát megkérdőjelezni.
Ennek ellenére a kezdeti feszültségek végig megmaradtak: főleg a dualizmus idején az FKT gyakran a kormány és a főváros ütközőterévé vált. Voltak olyan időszakok, amikor harmonikus együttműködés jellemezte a testület munkáját, máskor viszont annyira elmérgesedett a viszony, hogy az önkormányzat a Közmunkatanács felszámolását követelte. Emellett az FKT és a főváros közötti hatásköri viták is általánossá váltak. Ez utóbbi gyakran állította azt, hogy az FKT olyan ügyekben jár el, amikben egyáltalán nincs joga, sőt arra is volt példa, hogy az önkormányzat a tanács jogalkotási hatáskörét elvonva saját maga próbált rendeletet alkotni az építésügyi szabályzatról.
Közigazgatási jogászok az FKT-ban
A Közmunkatanács történetében gyakran előfordult, hogy neves közigazgatási szakemberek kerültek be a testületbe. Közülük érdemes kiemelni Némethy Károlyt, aki Podmaniczky után éveken át segítette alelnökként a tanács munkáját, illetve Harrer Ferencet, aki a két világháború között a főváros képviseletében foglalt helyet az FKT tagjai között.
Harrer Ferenc, fővárosi tanácsjegyző, a Magyar Városok Országos Kongresszusának főtitkára
Némethy nevéhez fűződik a magyar közigazgatási bíróságok megszervezése: a belügyminisztérium kodifikátoraként fontos szerepet játszott az erre vonatkozó törvény megszövegezésében. Némethy emellett a tudományos életben is aktív volt, rendszeresen publikált a Magyar Közigazgatás című folyóiratba. A két világháború között felsőházi tag lett.
Harrer érdeklődésének középpontjában egész életében a városi közigazgatás állt. Már a dualizmus idején a fővárosi önkormányzat alkalmazottja volt, de a – csupán a kommunizmus idején megvalósuló – Nagy-Budapest koncepció első kidolgozójaként vált szélesebb körben ismertté. A Károlyi-kormány idején a külügyminisztériumban dolgozott, majd a két világháború között ismét fővárosi ügyekkel kezdett foglalkozni, az önkormányzatban politizált, később ő is bekerült a felsőházba. A II. világháború után belépett a rövid életű, Károlyi eszméit továbbvinni akaró Polgári Radikális Pártba, majd 1949-től húsz éven keresztül, haláláig országgyűlési képviselő volt. 95 évesen – a parlament legidősebb tagjaként – hunyt el.
Az újjáéledő Tanács
Két évvel ezelőtt a kormány létrehozott egy fórumot a fővárossal való érdekegyeztetés céljára, a Fővárosi Közfejlesztések Tanácsát. A szervezetnek már a neve is az egykori Közmunkatanácsot idézi. Az új FKT-nak ugyanakkor sokkal szűkebbre szabták a hatásköreit, a Ksztv.-re hivatkozva „javaslattevő, véleményező vagy tanácsadói tevékenységet végző testületnek” titulálták.. Napjaink FKT-ja tehát igencsak különbözik attól, amit százötven éve alapítottak. Egy dolog azonban – úgy tűnik – állandó: a viták ma sem kerülik el a tanács működését.
Felhasznált Irodalom:
Benczéné Nagy Eszter: A Fővárosi Közmunkák Tanácsának rövid története. In: Levéltári Szemle, 1991/4.
Déry Attila: A Fővárosi Közmunkák Tanácsa (1870-1948). Egy független városrendező hatóság. In: Budapesti Negyed, 1995/3.
