A jogállamisági rendelettervezet nagy vihart kavart az EU-ban. A sajtó attól hangos, hogy vajon politikai fegyver-e a jogállamiság, és jelenleg ki kit zsarol. A politikai csatározások közepette azonban arról kevés szó esik, hogy egészen pontosan mit is tartalmazna ez a rendelet. Cikkemben körül járom, hogy a javaslat értelmében hogyan lehetne a jövőben jogállamisági problémák miatt pénzeket elvonni egy tagállamtól.
A Bizottság javaslata
A problémákat generáló jogszabály javaslatát a Bizottság legelőször 2018 májusában terjesztette elő. A tervezet két évvel ezelőtti benyújtásának időpontja sokatmondó, ugyanis a Bizottság ugyanazon a napon hozta nyilvánosságra a jogállamisági rendelet és a következő hétéves költségvetésről szóló rendelet tervezett szövegét is. E mögött feltehetőleg olyan megfontolások húzódtak meg, hogy a jogállamisági eljárást úgy kellene hatályba léptetni, hogy a következő költségvetési ciklusban már alkalmazható legyen.
A rendelettervezet már ekkor három jól elkülöníthető részből állt. A szöveg először rögzíti, hogy mi a büntetendő cselekmények köre – vagyis a szabályozás értelmében mi számít jogállamisági sérelemnek. Utána tisztázza, hogy milyen potenciális szankciók szabhatók ki, végül pedig a felelősségre vonási eljárás kerül szabályozásra. Az első két kérdésben csak minimális módosulások következtek be 2018 óta, az eljárás menete viszont jelentősen változott.
Mivel a javaslat deklarált célja az uniós költségvetés védelme, a tagállamokat nem a tágan értelmezett jogállamisági problémák esetén akarja büntetni, hanem kizárólag akkor, ha a nemzeti hatóságok nem járnak el körültekintően az EU-s pénzek felhasználása során. A Bizottság javaslatában szerepel egy lista, ami meghatározza, hogy mit kell ilyen cselekménynek tekinteni.
Ennek alapján akkor lép életbe a jogállamisági mechanizmus, ha a tagállam közigazgatási hatóságai, nyomozó szervei és ügyészségei, valamint bíróságai nem biztosítják az uniós pénzek elköltésének megbízható ellenőrzését és felülvizsgálatát. Szintén ide tartozik az az eset, ha a tagállam nem működik együtt kellőképpen az Európai Csalás Elleni Hivatallal, vagyis az OLAF-fal. Amennyiben ezek közül bármelyik megvalósul egy uniós országban, a büntetést kiszabó szervezet bármilyen olyan forrást elvonhat a tagállamtól, ami az EU adott évi költségvetése szerint jár neki. A büntetésnek mindig arányosnak kell lennie a jogállamiság sérelmével.
Ami az eljárást illeti, a Bizottság ezt eredetileg úgy alkotta meg, hogy saját magának aktív, a Tanácsnak pedig passzív szerepet juttatott. A Bizottság feladata ennek értelmében az lett volna, hogy miután a tudomására jut a jogállamiság sérelme egy tagállamban, felhívja az adott ország kormányát, hogy orvosolja a problémákat. Amennyiben ez nem történik meg, a Bizottság szankciókat szab ki, amihez a Tanácsnak fordított minősített többséggel kell hozzájárulnia. Ez azt jelenti, hogy ahhoz kell minősített többséget szerezni – vagyis legalább 15 olyan miniszter támogatását, akik mögött az EU lakosságának legalább 65 százaléka áll –, hogy a Bizottság döntését felülbírálják – ez a rendelkezés elég szűk mozgásteret biztosított volna a Tanács számára. A kifizetések befagyasztását viszont bármikor megszüntetheti a Bizottság.
A Parlament módosításai
A jogállamisági rendeletet rendes jogalkotási eljárás keretében terjesztették elő. Ez azt jelenti, hogy azok a jogalkotási eljárási előírások vonatkoznak rá, mint a legtöbb uniós jogszabályra. Először a Parlament tárgyalja meg első olvasatban, és fogad el hozzá módosításokat, utána pedig a Tanács. Ha a két szerv között nincs egyetértés, akkor következik a második olvasat, végül pedig a harmadik.
Az Európai Parlament ülése
A Parlament megtette az első lépést, amikor 2018 őszén napirendjére vette a javaslatot. A képviselők rengeteg módosítást fogadtak el, szinte az egész rendeletet átírták. A legnagyobb változtatásokat az eljárás tekintetében eszközölték. A Parlament célja láthatóan az volt, hogy saját pozícióját erősítse meg a szankciók kiszabásában. Ennek érdekében azt javasolta, hogy állítsanak fel egy „független szakértőkből álló” bizottságot, amelynek tagjait a nemzeti parlamentek és az Európai Parlament delegálná. A Bizottságnak a módosítások értelmében meg kell hallgatnia ennek a testületnek a véleményét, mielőtt meghozza a döntését. A Tanács véleményét nem is kell kikérnie.
A Tanács hezitál
A rendelet ezt követően a Tanácsnál elakadt. Miután a Parlament a saját verzióját 2019 áprilisában továbbította a Tanácsnak, a szervezet nem foglalt állást a kérdésben. Ezzel a rendelet elfogadása valójában határozatlan időre parkolópályára került, hiszen nem létezik határidő arra vonatkozóan, hogy a Tanácsnak meddig kell lefolytatnia az első olvasatát.
Vajon a Tanács miért nem lépett rögtön, miután a Parlament elfogadta módosításait az első olvasatban? Nem egyértelmű a válasz erre a kérdésre, az elemzők körében sincs egyetértés. Akármi is állt a hátterében, a halogatásból végül – mint látni fogjuk – a Tanács jött ki a legjobban.
Megszületik a döntés
Miután ugyanis a júliusi uniós csúcson megállapodás született az állam- és kormányfők között a hétéves költségvetés tekintetében, a Tanács hirtelen elkezdett foglalkozni a jogállamisági rendelettel is. Tárgyalásokba – úgynevezett trilógusokba – kezdtek az Európai Parlamenttel és a Bizottsággal, és számos ponton módosították azt a szöveget, amit a Parlament több mint egy évvel korábban küldött nekik.
Nem meglepő módon úgy alakult át az eljárásrend, hogy az a Tanács számára legyen a legkedvezőbb. A független bírálóbizottság ötletét elvetették, de a fordított minősített többség sem került vissza a rendeletbe. Helyette az új tervezet szerint a Bizottság szankciója csak akkor válik érvényessé, ha a Tanács minősített többséggel hozzájárul. Itt az uniós döntéshozatalból jól ismert, (már említett) rendes minősített többségi szavazásról van szó. Emellett a szankció felfüggesztésével kapcsolatos döntést is a Tanács hozhatja meg. Ezeknek a módosításoknak köszönhetően a Tanács sokkal előnyösebb helyzetbe került, mint korábban valaha. A Parlament szerepe viszont visszaszorult, pusztán tanácsokat adhat a Bizottságnak.
Ülésezik a Tanács
Ezzel párhuzamosan a jogállamisági sérelmek tételes felsorolása is kibővült egy újabb ponttal, ami kimondja, hogy büntethető bármely cselekmény, ami a listában ugyan nem szerepel, de a tagállami hatóságok működésével kapcsolatos, és veszélyezteti az uniós pénzek szabályszerű elköltését. Ez az újítás – a többi közelmúltbeli változtatással ellentétben – sokkal könnyebbé teszi az eljárás megindítását, hiszen a Bizottságnak és Tanácsnak meglehetősen széles mérlegelési jogkört biztosít.
Robban a vétó
Az eredeti forgatókönyv szerint a Tanácsban ülő miniszterek most már akár el is fogadhatnák ezt az újrafogalmazott rendeletet, és kezdeményezhetnék a második olvasatot, hiszen ehhez csupán minősített többségre lenne szükségük. Ha ezt megtennék, akkor nagy valószínűséggel már semmi sem állna a rendelet elfogadásának útjában. Az elnökök tanácsa – vagyis a Parlament elnökének és frakcióvezetőinek közös tanácsa – ugyanis jelezte, hogy a képviselőik egy második olvasatban megszavaznák a jogszabályt ebben a formában is.
A magyar és a lengyel vétó azonban mindent felborított. Miután a két szövetséges kormányfő azt állítja, hogy nem fog hozzájárulni a hétéves költségvetéshez, amennyiben a Parlament és a Tanács elfogadja a jogállamisági rendeletet, a Tanács nem meri lezárni az első olvasatát.
Orbán Viktor magyar és Mateusz Morawiecki lengyel kormányfő sajtótájékoztatót tart a Karmelita kolostorban 2020. november 26-án. Tárgyalásuk napirendjén az EU költségvetésének ügye szerepelt, ami ellen Magyarország és Lengyelország is vétót emelt.
Az eddigiek fényében a magyarok és a lengyelek joggal számíthatnak arra, hogy az EU valamiféle kompromisszumot próbál keresni velük az eljárás menetére nézve. Arra viszont nincs sok esély, hogy a jogállamisági rendelet végleg lekerül a napirendről.
A jogállamisági rendelet Bizottság által előterjesztett szövege
A jogállamisági rendelet Parlament által módosított szövege
A jogállamisági rendelet Tanács által módosított szövege
Kende Tamás – Szűcs Tamás – Jeney Petra (szerk.): Európai közjog és politika
